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城市更新項目九大投融資模式
所屬地區：廣東 - 廣州 發布日期：2025-06-18發布地址: 河北
本文通過梳理、分析研究城市更新項目投融資模式，總結各模式優缺點，為城市更新項目規劃實施落地提供參考。
早在2013年，中央城鎮化工作會議就明確提出要提高城鎮建設用地利用效率，城市建設要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地。2015年，中央城市工作會議再次指出，要堅持集約發展，要求框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量。可以看出，城市發展已經強化存量優化，這為城市更新的廣泛開展奠定了基礎。
2021年3月，《政府工作報告》和《十四五規劃綱要》相繼發布，共同提出要“實施城市更新行動”。“城市更新”首次寫入我國政府工作報告和五年規劃。“十四五”時期以及未來一段時間，城市更新的重要性提升至前所未有的高度。
（二）城市更新定義
目前，國家層面尚沒有城市更新的明確定義。根據各地出臺的城市更新辦法及相關規定，綜合來看，城市更新是指將城市中不適應現代化城市發展和居民生活需求的地區作必要的、有計劃的修繕、改建活動。
（三）城市更新范圍、實施方式和內容
城市更新范圍一般為城市建成區內舊小區、舊商業區、城中村等，廣州市在此基礎上還包括棚戶區，而深圳市明確表示城市更新與棚戶區改造是相互獨立的政策體系；上海市城市更新范圍相對較窄，不包含政府已經認定的舊區改造、工業用地轉型、城中村改造等地區。
城市更新的實施方式一般包括綜合整治、有機更新和拆除重建，三種方式的更新強度和更新內容各有不同。
（四）城市更新流程
城市更新流程主要分為申報立項、方案編制、方案批復和項目實施四個環節。
在申報立項環節，主要為城市更新單元規劃計劃申報，批復后納入年度更新計劃。城市更新單元也是城市更新實施的基本單位，一個城市更新單元可以包括一個或者多個城市更新項目。
在方案編制環節，主要由申報主體委托具有資質的機構編制城市更新項目實施方案。
在方案批復環節，由城市更新主管部門批復實施方案并進行公示。
在項目實施環節，由申報主體進行拆遷后，土地公開出讓或協議出讓給實施主體，進行最終的項目建設和驗收，目前大部分市場化項目申報主體即為實施主體。
項目實施環節是城市更新核心環節，涉及到的拆遷、安置、土地出讓都需要大量資金支持，且由于拆遷時間存在較大的不確定性，所以對于實施主體投融資要求較高。
城市更新項目根據“更新程度”的不同，其投融資模式和資金來源也不同。一般而言，綜合整治類項目，公益性較強，資金需求較低，主要由政府主導進行實施，其投融資模式包括政府直接投資、政府專項債投資、政府授權國有企業等，資金來源主要為財政撥款、政府專項債等。
拆除重建和有機更新類項目，經營及收益性較明顯，資金需求較高，一般根據其經營特性采取政府與社會資本聯合或純市場化運作。對于經營性較強、規劃明確、收益回報機制清晰的項目，宜采用市場化模式引入社會資本主導實施。對于公益性要求高、收益回報機制還需要政府補貼、規劃調整較復雜的項目，適宜采用政府與社會資本合作的模式，包括PPP、投資人+EPC、地方政府+國企/房企+村集體等方式。
（一）政府投資
1.財政撥款
以政府部門為實施主體，利用財政資金直接進行投資建設。其建設資金的主要來源是政府財政直接出資。這種模式適用對象為資金需求不大的綜合整治項目，公益性較強的民生項目，收益不明確的土地前期開發項目。
優勢是項目啟動速度快，政府容易進行整體把控；劣勢是財政資金總量有限，更新強度一般不高。
2018年10月，為解決香林寺溝、黑臭河周邊棚戶區集中連片配套設施不全及交通擁堵等問題，改善環境面貌，南京市玄武區正式啟動香林寺溝片區環境綜合整治工程。項目包含河道景觀工程、游園綠地工程、建筑立面出新、街巷整治工程等。
項目由玄武區建設房產和交通局負責實施，涉及征收非營業用房1300平方米、營業用房2300平方米。新增綠道200米，新建綠化景觀，道路硬質鋪裝改造2.5千米。項目總投資4.1億元，全部來源于財政資金。截至2021年2月，項目拆遷和立面整治已基本完成。
2.城市更新專項債
以政府為實施主體，通過城市更新專項債或財政資金+專項債形式進行投資。城市更新專項債券主要收入來源包括商業租賃、停車位出租、物管等經營性收入以及土地出讓收入等。該種模式適用對象為項目具有一定盈利有能力，能夠覆蓋專項債本息、實現資金自平衡。
優勢是專款專用，資金成本低，運作規范；劣勢是專項債總量較少，投資強度受限，經營提升效率不高。
2020年9月，青島市政府發行第二十六期政府專項債券，其中涉及濟南路片區歷史文化街區城市更新項目。該項目概算總投資11.6091億元，政府專項債券融資8.50億元，占總投資的73.32%。項目收入主要為客房出租收入、商業出租收入等，債券存續期內項目總收益17.4554億元，項目可償債收益對債務融資本息覆蓋倍數為1.31倍。當期發行專項債利率為3.82%，期限為15年。
3.地方政府授權國企
以地方國企為實施主體，通過承接債券資金與配套融資、發行債券、政策性銀行貸款、專項貸款等方式籌集資金。項目收入來源于項目收益、專項資金補貼等方面。
該種模式適用對象為需政府進行整體規劃把控，有一定經營收入，投資回報期限較長，需要一定補貼的項目。
優勢是可有效利用國企資源及融資優勢，多元整合城市更新各種收益，能承受較長期限的投資回報；劣勢是收益平衡期限較長、較難，在目前國家投融資體制政策下融資面臨挑戰。
南京市秦淮區政府明確由南京越城建設集團為項目實施主體。項目收益來源包括居民承擔的改造投入，項目增加部分面積銷售及開發收益，按規定可使用的住宅專項維修資金，相關部門爭取到的國家及省老舊小區改造、棚改等專項資金，市、區財政安排的城市更新改造資金等。該項目由南京越城建設集團自籌資本金，并通過銀行貸款進行融資。2021年1月本項目成功獲得建設銀行首批項目前期貸3828萬元。
（二）政府聯合社會資本
1.PPP模式
PPP模式下，政府通過公開引入社會資本方，由政府出資方代表和社會資本方成立項目公司，以項目公司作為項目投融資、建設及運營管理實施主體。項目投入資金有賴于股東資本金及外部市場化融資。該種模式適用對象為邊界較為清晰，經營需求明確，回報機制較為成熟的項目。
優勢是市場化運作，引入社會資本提高更新效率及經營價值，風險收益合理分攤，減輕政府財政壓力；劣勢是受10%紅線影響，運作周期較長，符合PPP回報機制的項目偏少。
項目通過公開招標選擇社會資本（北京愿景華城復興建設公司、核工業金華建設集團、九源國際建筑公司），由渝隆集團與中選的社會資本共同出資組建SPV項目公司。本項目采用“ROT”運作方式，項目合作期限為11年。項目回報機制為可行性缺口補助。
2.地方政府+房地產企業+產權所有者模式
由地方政府負責公共配套設施投入，房地產企業負責項目改造與運營，產權所有者協調配合分享收益。通過三方合作，既能夠有效加快項目進度，也能提升項目運營收益。該種模式適用對象為盈利能力較好，公共屬性及配套要求較強，項目產權較為復雜的項目。
優勢是整合各方資源優勢，較快解決更新區域產權問題，推進項目有效運營；劣勢是涉及主體多，協調難度高，往往受村集體影響較大。
項目公共配套部分，由區政府投資，對管道燃氣、給排水管網、供電系統等配套設施進行綜合整治。針對村民樓部分，由深業集團作為公寓改造和運營方，向水圍股份公司（產權所有者）統租29棟村民樓，按照人才住房標準改造后出租給區政府，獲得經營收益實現各方共贏。
（三）社會資本自主投資
1.開發商主導模式
開發商主導模式是指政府通過出讓城市更新形成的出讓用地，由開發商按規劃要求負責項目的拆遷、安置、建設、經營管理。在城市更新過程中政府不具體參與，只履行規劃審批職責，開發商自主實施。該種模式主要適用對象為商業改造價值較高，規劃清晰，開發運營屬性強項目。
優勢是能較快推進項目建設及運營，政府只需進行規劃、監管；劣勢是開發商利益至上，可能疏于公共設施或空間建設，缺乏整體統籌；在地產融資受限的情況下，可持續融資面臨挑戰加大。
此前深圳、廣州前期主要采取這種方式，但廣州后期逐步走向政府主導的運作方式。目前部分城市出臺了土地協議出讓及容積率獎勵政策，但尚無國家層面的引導規定，實施效果有限。
項目改造以“工改工”為主，把舊工業區更新為集辦公、酒店、商業和居住等一體的多功能區。整個項目分六期開發，一期至三期為70年產權純居住的住宅和沿街商業，四期為保障房，五期及未來綜合體地塊集住宅、商務公寓、大型商業MALL、五星級酒店和超甲級寫字樓于一體。
2.屬地企業或居民自主更新模式
由屬地企業或居民（村集體）自主進行更新改造，以滿足訴求者的合理利益訴求，分享更新收益。該模式適用對象為項目自身經營價值高，主體自主訴求高。
優勢是更新方式靈活，可滿足多樣化需求，減少政府財政壓力；劣勢是政府監管難度加大，項目進度無法把控，容易忽視公共區域的改善提升。
本項目規劃復建安置區面積總計87.98公頃，凈用地面積48.08公頃，計算容積率總面積207.27萬平方米，平均凈容積率4.31。融資區面積總計70.29公頃，土地由村集體在完成拆遷補償安置后，按規定申請轉為國有土地，協議出讓給原村集體與萬科組成的合作企業。由萬科與市國土部門簽訂土地出讓合同。
1.城市更新基金
城市更新項目資金投入量大，且項目運作特性決定了需要政府方的支持。目前由政府支持，國有企業牽頭，聯合社會資本設立城市更新基金，成為一種新的模式探索。城市更新基金適用對象為政府重點推進項目，資金需求量大，收益回報較為明確項目。
優勢是能夠整合各方優勢資源，多元籌集資本金及實施項目融資，加快項目推進；劣勢是目前城市更新投資回報收益水平、期限等與城市更新基金資金的匹配性不強，成本較高，退出機制不明確，面臨實施上的諸多挑戰。
目前城市更新基金的投資人以房地產和建筑施工企業為主，資金期限較短，對于投資回報及附加要求多。基金構架一般為母基金+子基金，子基金主要針對城市更新的各個階段或子項目。廣州市、上海市、無錫市均已經落地城市更新基金。北京市、重慶市等地發文鼓勵和探索設立城市更新專項基金。
2.投資人+EPC
針對城市更新中出現的大量工程建設，由工程建設企業探索提出了投資人+EPC模式。該模式由政府委托其下屬國企與工程建設企業共同出資成立合資公司，由合資公司負責所涉及城市更新項目的投資、建設及運營管理。項目收益主要為運營收益及專項補貼。在投資人+EPC模式基礎上，還有類似的ABO+投資人+EPC方式。該模式適合成片區域更新開發，通過整體平衡來實現城市更新的順利實施。部分工程建設企業受資本金投入政策要求，采取聯合產業基金進行投資的方式進行城市更新項目。
優勢是能夠引入大型工程建設單位及專業運營商，整合資金優勢，實現對大體量城市更新項目的推動實施；劣勢是目前滿足這樣回報機制的片區開發項目較少，受土地政策限制現有項目主要通過工程及政府補貼來實現回報，存在隱性債務風險，融資難度大、綜合成本高。
廣東東源縣城鄉基礎環境綜合提升工程項目投資額約為409240萬元，建設內容包括土地綜合整治、飲水工程建設、環保基礎設施建設、災害治理、流域綜合治理、市政及交通設施建設。其中土地綜合整治涉及墾造水田和燈塔鎮、順天鎮全域土地整治。
項目采用投資+EPC+O模式實施，由東源縣政府授權東源縣城鄉建設投資公司作為項目投資主體，通過對外招標，與中標聯合體（中鐵二十三局集團、中鐵建發展集團、中鐵第五勘察設計院集團、廣州南粵天德投資）組建項目公司。項目回報來源為農田墾造指標交易等。?
3.國外創新模式
（1）美國稅收增量融資為代表的財稅支持類模式
稅收增量融資（簡稱TIF），是指利用存量土地的增量收益來為公共項目提供融資支持的模式。稅收增量融資的運作過程主要分為三個階段：
第一階段，制定開發特定區域的計劃。由當地政府劃定某一特定區域作為稅收增量融資實施區，設立TIF區的管理機構和專用賬戶，并規劃一項針對區域的開發計劃。第二階段，核定征稅基準。先利用“均等化評估價值”方法確定TIF區內征收財產稅的基準值，并凍結該部分存量稅收；隨著開發工作啟動，被凍結的存量稅收部分仍歸原有征稅主體，但新增稅收部分歸屬于TIF區的管理機構，納入專用賬戶用于支持區域開發。
第三階段，推進TIF區開發。此類開發將持續長達20年，通過發行中長期的稅收增量支持債券來為開發建設提供融資支持，并以未來增量稅收來償付債券本息。完成開發計劃后，TIF區自行撤銷，此前調整的征稅安排回歸正常秩序。
稅收增量融資的邏輯在于“政府—社會—市場”三者實現良性的有機運轉，即政府的公共投資改善提升社會發展環境，吸引更多社會資本和市場主體參與并提升區域的房產價值，從而引致更多新增的稅收，反過來可以補償初始的公共投資支出。
（2）英國城市發展基金為代表的資金補貼類模式
城市發展基金，是英國政府專門用于城市更新的專項基金，其資金全部由政府財政撥款。城市發展基金明確資助對象為支持城市舊城改造的基礎設施更新工程，促進舊城區投資環境的改善。城市發展基金主要通過資金資助對私人資本進行補貼，彌補私人資本實際收益差距，有效調動私人資本投資的積極性。
城市發展基金的資助采取無償資助、利潤分成和低息貸款三種方式。對部分非盈利性，但對城市確需必要的公共工程，城市發展基金提供無償資助。對于具有穩定現金流，且未來有盈利的工程可以采取利潤分成和低息貸款兩種方式。其中，利潤分成是指城市發展基金以更新工程資本金的名義進行出資，之后可按其出資比例享有所有者權益；低息貸款則是城市發展基金提供優惠利率的貸款支持更新工程。
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