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“建設工程”的概念、范圍及分類

一、引言

處理建設工程合同糾紛爭議，首先遇到的問題是案涉項目是否屬于建設工程，以此界定案涉合同是否屬于建設工程合同，從而將其與其它合同區分開來。界定合同客體是否為“建設工程”具有重要法律意義，比如：確定適用的法律；是否適用專屬管轄；合同當事人是否有資質要求；項目是否必須招投標；是否有建設工程價款優先權等。因此如何界定“建設工程”是解決建工合同糾紛的基礎，完全有必要厘清“建設工程”的概念及范圍。

二、可資參考的相關法律、法規、規范性文件、地方法院指導性意見、國家標準

1. 法律

1）《建筑法》（2019年修正）

2）《民法典》

3）《招標投標法》

4）《政府采購法》

2、行政法規

1）《建設工程質量管理條例（2019年修訂）》

2）《建設工程安全生產管理條例》

3）《招標投標法實施條例》

4）《政府采購法實施條例》

5）《建設工程勘察設計管理條例》

3、部門規章和規范性文件

1）《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》【建市規〔2019〕1號】

2）建筑業企業資質管理規定（2018修正）

3）建筑工程施工許可管理辦法（2021修訂）

4）建筑施工企業安全生產許可證管理規定（2015修正）

4、地方法院指導性意見

1）福建高院關于建設工程施工合同糾紛疑難問題解答（2022.09）

5，國家標準

1）《建設工程分類標準》（GB/T50841-2013）

三、相關法律規定

1，《建筑法》中的“建筑活動”

《建筑法》對“建筑活動”作了界定，對”建筑工程“”建設工程“本身沒有進行文字描述或定義，透過《建筑法》規制的”建筑活動“，可窺見《建筑法》規制下的建筑工程及其類型。《建筑法》第二條第二款規定”本法所稱建筑活動，是指各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝活動“，其將“建筑活動”具體界定為是指各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝活動。因此《建筑法》的適用范圍僅限在各類房屋建筑及其附屬設施和與其配套的線路、管道、設備的建筑活動。不包括鐵路、公路、機場、港口、礦井、水庫、通信線路等專業建筑工程的建造及其設備安裝活動。

需注意的是，該第二款沒有包括房屋建筑裝修活動，立法機關顯然是認為如果是在建筑過程中發生的裝修，則屬于建造活動的組成部分，自然認為適用《建筑法》的規定，不必單獨列出。若是對已建成的建筑進行裝修，如果涉及建筑物的主體或承重結構變動的，則應按照《建筑法》第四十九條“涉及建筑主體和承重結構變動的裝修工程，建設單位應當在施工前委托原設計單位或者具有相應資質條件的設計單位提出設計方案；沒有設計方案的，不得施工”之規定執行；若不涉及主體或承重結構變動的裝修，不屬于《建筑法》調整范圍。同時，對不包括建筑裝修內容的建筑裝飾活動，因其不涉及建筑物的安全性和基本使用功能，完全可以因使用者的愛好和審美情趣的不同而各有不同，不需要以法律強制規范，因此《建筑法》的調整范圍不包括建筑裝飾活動。

因此，《建筑法》規制的“建筑工程”指各類房屋建筑及其附屬設施的建造（含建造過程中發生的裝修）和與其配套的線路、管道、設備的安裝活動，以及對已建成的建筑涉及涉及建筑主體和承重結構變動的裝修活動；不包括鐵路、公路、機場、港口、礦井、水庫、通信線路等專業建筑工程的建造及其設備安裝活動，以及對已建成的建筑不涉及建筑主體和承重結構變動的裝修活動。

另，《建筑法》第八十三條第三款規定“搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”，因此，搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不屬于《建筑法》規制的建筑工程范圍。

2，《民法典》規定

《民法典》第七百八十八條對建設工程合同作了定義，即建設工程合同是承包人進行工程建設，發包人支付價款的合同。包括工程勘察、設計、施工合同。但對“建設工程”本身沒有進行定義。

3，《招標投標法（2017修正）》

《招標投標法》?第三條對“工程建設項目””工程建設“作了文字描述，即“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：.......”，同樣對“建設工程”本身沒有進行定義。

4，《政府采購法（2014修正）》

《政府采購法》第四條規定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”，為了與投標投標法的規制對象進行區分，《政府采購法》在第二條第六款對“工程”范圍作了界定：“本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”，該款規定主要是為了做好《政府采購法》與《招標投標法》的銜接而作的規定，避免政府通過招標方式采購工程在適用法律時產生混亂，因此該款本身并沒有對“建設工程”進行定義，只是對調整對象及外延范圍作了界定，避免錯誤地選擇執行《招標投標法》，從而逃避政府采購的監管（比如：將不涉及建筑物和構筑物的工程，如信息網絡工程、醫療救助工程等，作為工程項目對待，執行《招標投標法》）。但實踐中，建設工程并不僅限于構筑物和建筑物，因此《政府采購法》所規制的“建設工程”范圍均過窄，沒有涵蓋其它專業工程。

四、相關行政法規的規定

1，《建設工程質量管理條例（2019年修訂）》中的“建設工程”

《建筑法》第八十一條規定“本法關于施工許可、建筑施工企業資質審查和建筑工程發包、承包、禁止轉包，以及建筑工程監理、建筑工程安全和質量管理的規定，適用于其他專業建筑工程的建筑活動，具體辦法由國務院規定”。

該《建筑法》第81條對調整范圍作了擴大適用（不限于第二條第二款中的房屋建筑），即《建筑法》對房屋建筑活動應當遵守的一些基本行為規范的規定，也適用于其它各類專業建筑工程的建筑活動，并授權國務院另行制定具體辦法。

為此，《建設工程質量管理條例》第二條第二款規定“本條例所稱建設工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程”，該條例中的文字描述是“建設工程”，并將”建筑工程“涵蓋其中。顯然“建設工程”的內涵、外延和范圍要遠大于”建筑工程“，包括房屋建筑工程、土木工程、線路管道和設備安裝工程、裝修工程四類(不限于房屋建筑工程),具體如下：

土木工程包括礦山、鐵路、公路、隧道、橋梁、堤壩、電站、碼頭、飛機場、運動場、營造林、海洋平臺等工程。

建筑工程是指房屋建筑工程，即有頂蓋、梁柱、墻壁、基礎以及能夠形成內部空間，滿足人們生產、生活、公共活動的工程實體，包括廠房、劇院、旅館、商店、學校、醫院和住宅等工程。

線路、管道和設備安裝工程包括電力、通信線路、石油、燃氣、給水、排水、供熱等管道系統和各類機構設備、裝置的安裝活動。

裝修工程包括對建筑物內、外進行以美化、舒適化、增加使用功能為目的工程建設活動；《條例》第十五條對涉及建筑主體和承重結構變動的裝修工程，作出了特別規定，對違反該規定的，在罰則部分（第六十九條）還給予了相應處罰。

同時，《建設工程質量管理條例》第四十三條第一款規定，國家實行建設工程質量監督管理制度。第四十三條第二款規定，國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統一監督管理。國務院鐵路、交通、水利等有關部門按照國務院規定的職責分工，負責對全國的有關專業建設工程質量的監督管理。因此，《條例》對建設工程全領域都進行了規制，不限于房屋建筑工程。當然，對于各專業建筑工程建筑活動的法律適用問題，除了應依照《建筑法》第81條規定外，還須執行其他有關法律中有關專業建筑活動的規定。比如，進行鐵路、公路、機場、煤礦、電力設施等專業建筑工程的建筑活動，就應分別執行《鐵路法》、《公路法》、《民用航空法》、《煤炭法》、《電力法》的有關規定。

2，《建設工程安全生產管理條例》的規定

《條例》第二條第二款規定“本條例所稱建設工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工”，該規定與《建設工程質量管理條例》對建設工程的范圍界定一致。

3，《建設工程勘察設計管理條例》的規定

《條例》第二條第二款對建設工程勘察作了定義，建設工程勘察是指根據建設工程的要求，查明、分析、評價建設場地的地質地理環境特征和巖土工程條件，編制建設工程勘察文件的活動。但對“建設工程”本身沒有定義。

《條例》第二條第三款對建設工程設計作了定義，建設工程設計是指根據建設工程的要求，對建設工程所需的技術、經濟、資源、環境等條件進行綜合分析、論證，編制建設工程設計文件的活動。但對“建設工程”本身沒有定義。

4，《招標投標法實施條例》的規定

《條例》第二條第二款對“工程”作了定義，招標投標法第三條所稱工程建設項目，是指工程以及與工程建設有關的貨物、服務。

前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。

5，《政府采購法實施條例》

《條例》第七條第二款規定“前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務”。

《政府采購法實施條例》的規定與《政府采購法》第二條第六款相比較，對工程范圍進行了微調，增加了“及其相關的裝修、拆除、修繕等”。需注意的是，現行法律法規并沒有規定建筑物和構筑物的概念，但根據現行的國家標準，通俗地講，建筑物就是用來居住或者辦公的房屋，構筑物就是不用來居住和辦公但需通過土建等來完成建設的物體，如水塔、圍墻等。當然，從立法目的來看，《政府采購法》及《實施條例》之所以作出前述規定，是為了與《招標投標法》的銜接，即只有政府采購工程中的建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕，才是《招標投標法》第三條所稱的必須進行招標的工程建設項目，屬于《招標投標法》及其實施條例的調整范圍；政府采購工程中的與建筑物和構筑物新建、改建、擴建無關、單獨的裝修、拆除、修繕等，則不是《招標投標法》第三條所稱的必須進行招標的工程建設項目，而屬于《政府采購法》及本條例的調整范圍。

因此，就建設工程合同項下的“建設工程”而言，不應限于構筑物和建筑物，具體應根據《建筑法》、《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產管理條例》進行界定，即建設工程是指土木工程、建筑工程、線路管道工程和設備安裝工程及裝修工程。

五、部門規章、規范性文件的相關規定

1，《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》【建市規〔2019〕1號】第二條規定“本辦法所稱建筑工程，是指房屋建筑和市政基礎設施工程及其附屬設施和與其配套的線路、管道、設備安裝工程”，該規定從查處違法行為的角度對建設工程范圍作了規定，其在《建筑法》調整的“房屋建筑工程”基礎上增加了“市政基礎設施”，對建筑工程范圍作了拓展。

2，《建筑業企業資質管理規定（2018修正）》第二條第二款規定“本規定所稱建筑業企業，是指從事土木工程、建筑工程、線路管道設備安裝工程的新建、擴建、改建等施工活動的企業”，該《規定》從定義“建筑企業”的角度對其從事的建設工程范圍作了界定。該《規定》與《建設工程質量管理條例》相比較，沒有包括裝修工程。根據《建筑法》的立法原義，《建筑法》第二條第二款也沒有包括房屋建筑裝修活動，立法機關認為如果是在建筑過程中發生的裝修，則屬于建造活動的組成部分，自然認為適用《建筑法》的規定，不必單獨列出裝修活動。

3，《建筑工程施工許可管理辦法（2021修訂）》第二條第一款規定“在中華人民共和國境內從事各類房屋建筑及其附屬設施的建造、裝修裝飾和與其配套的線路、管道、設備的安裝，以及城鎮市政基礎設施工程的施工，建設單位在開工前應當依照本辦法的規定，向工程所在地的縣級以上地方人民政府住房城鄉建設主管部門（以下簡稱發證機關）申請領取施工許可證”，該《辦法》哪些工程需在開工前申請施工許可證作了規定，其規定的需申領施工許可證的工程范圍為“房屋建筑及其附屬設施的建造、裝修裝飾，和與其配套的線路、管道、設備的安裝，城鎮市政基礎設施工程”，與前述《建筑法》《條例》相比較，增加了“裝飾”內容。

4，《建筑施工企業安全生產許可證管理規定（2015修正）》第二條第三款規定“本規定所稱建筑施工企業，是指從事土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程的新建、擴建、改建和拆除等有關活動的企業”，該與《建筑業企業資質管理規定》相比較，調整范圍增加了“裝修工程”，與《建設工程質量管理例》規定的范圍一致，并增加了“拆除”活動。

六、《福建高院關于建設工程施工合同糾紛疑難問題解答（2022.09）》的相關規定

（一）建設工程施工合同的界定?2.如何認定建設工程？

建設工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程。以下情形屬于建設工程：

（1）礦山、鐵路、公路、隧道、橋梁、堤壩、電站、碼頭、飛機場、運動場、營造林、海洋平臺等土木工程；

（2）建筑工程是指房屋建筑工程，即有頂蓋、梁柱、墻壁、基礎以及能夠形成內部空間，滿足人們生產、生活、公共活動的工程實體，包括廠房、劇院、旅館、商店、學校、醫院和住宅等工程；

（3）包括電力、通信線路、石油、燃氣、給水、排水、供熱等管道系統和各類機械設備裝置等線路、管道和設備安裝工程：

（4）對建筑物內、外進行以美化、舒適化、增加使用功能為目的裝修工程。

以下幾種情形屬于承攬事項，不屬于建設工程：

1）國家已取消對城市園林綠化企業的資質要求，園林綠化工程一般情況下不應認定為建設工程；

2）農民自建低層（四層及四層以下）住宅（《福建省農村村民住宅建設管理辦法》第28條）；

3）房屋修繕活動、家庭的裝修裝飾及小型工裝活動（根據《住宅室內裝飾裝修管理辦法》第四十四條規定，工程投資額在30萬元以下或建筑面積在300平方米以下，可以不申請辦理施工許可證的非住宅裝飾裝修活動）：

4）企業建設臨時簡易房屋建筑：

5）老舊小區加裝電梯、更換電梯的安裝工程：

6）農業溫室大棚建設（一定規模以上有資質要求的除外）。

福建高院從正反兩個方面對如何認定建設工程作了解答，在司法實務中有一定的指導意義?！督ㄖā?/span>第八十三條第三款規定，搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法。但對于“農民自建低層住宅”的標準，法律并沒有明確。福建高院認為根據《福建省農村村民住宅建設管理辦法》第28條（條文：農村住宅施工質量和安全由建房村民和參與建設各方共同負責。農村住宅建設一定規模以上（四層及四層以上或者集中統建的），應由具備相應資質的施工企業承接施工，對集中統建的農村住房項目應辦理質量安全監督手續；一定規模以下的可由建房村民自行選擇農村建筑工匠或具備相應資質的施工企業承接施工）之規定，四層及四層以下的農民自建低層住宅不屬于建設工程。但根據筆者了解，各地出臺的涉及村民住宅建設管理辦法，大多對建造兩層或者兩層以上住房進行特別規制，因此有些地方法院對于二層以下（含兩層）的自建低層住宅不認定為建設工程。

另外，實務中，對于園林綠化工程是否屬于建設工程，有不同認識，雖然國家已取消對城市園林綠化企業的資質要求，但是否要具備資質并不是建設工程的界定標準，對于一般的綠化工程（主要工作內容是植物種植、地形整理等）顯然不屬于建設工程，但對于涉及景觀綠化建造工程，且建設面積、造價均達到一定規模時，宜認定為建設工程。

七、《建設工程分類標準（GB/T50841-2013）》的規定

1，相關術語和定義

根據《建設工程分類標準》，建設工程(?construction engineering)指“為人類生活、生產提供物質技術基礎的各類建（構）筑物和工程設施”；?建筑工程（?building engineering）指“供人們進行生產、生活或其他活動的房屋或場所”；土木工程（civil engineering?）指“?建造在地上或地下、陸上或水中，直接或間接為人類生活、生產、科研等服務的各類工程”；?機電工程（?mechanical and electrical engineering）指“按照一定的工藝和方法，將不同規格、型號、性能、材質的設備、管路、線路等有機組合起來，滿足使用功能要求的工程”。

2，建設工程分類

建設工程分類在國際上沒有統一的標準，一般是按照不同的用途進行分類。但從主流來看，國際上普遍將建設工程按自然屬性分為建筑工程、土木工程和機電工程三大類?！督ㄔO工程分類標準》也根據自然屬性將建設工程分為建筑工程、土木工程和機電工程三大類。至于更為具體的范圍，按使用功能進一步分為：房屋建筑工程、鐵路工程、公路工程、水利工程、市政工程、煤炭礦山工程、水運工程、海洋工程、民航工程、商業與物資工程、農業工程、林業工程、糧食工程、石油天然氣工程、海洋石油工程、火電工程、水電工程、核工業工程、建材工程、冶金工程、有色金屬工程、石化工程、化工工程、醫藥工程、機械工程、航天與航空工程、兵器與船舶工程、輕工工程、紡織工程、電子與通信工程和廣播電影電視工程等31個行業類別；各行業建設工程可按自然屬性進行分類和組合。

3，建筑工程的細分

建筑工程按照使用性質可分為民用建筑工程、工業建筑工程、構筑物工程及其他建筑工程等。

? ?建筑工程按照組成結構可分為地基與基礎工程、主體結構工程、建筑屋面工程、建筑裝飾裝修工程和室外建筑工程。另，按照現行國家標準《建筑工程施工質量驗收統一標準》（GB 50300-2001），建筑工程包括地基與基礎工程、主體結構工程、建筑屋面工程、建筑裝飾裝修工程、建筑給排水及采暖工程、建筑電氣工程、智能建筑工程、通風與空調工程、電梯工程共9個分部工程。室外工程包括室外建筑環境和室外安裝工程兩個單位工程。

民用建筑工程按用途可分為居住建筑、辦公建筑、旅館酒店建筑、商業建筑、居民服務建筑、文化建筑、教育建筑、體育建筑、衛生建筑、科研建筑、交通建筑、人防建筑、廣播電影電視建筑等。工業建筑工程可分為廠房（機房、車間）、倉庫、輔助附屬設施等。構筑物工程可分為工業構筑物、民用構筑物和水工構筑物等。

4，土木工程的細分

土木工程可分為道路工程、軌道交通工程、橋涵工程、隧道工程、水工工程、礦山工程、架線與管溝工程、其他土木工程。

道路工程可分為公路工程，城市道路工程，機場場道工程，廠礦、林區專用道路工程，其他道路工程。軌道交通工程可分為鐵路工程、城市軌道交通工程和其他軌道工程。橋涵工程可分為橋梁工程和涵洞工程兩大類。隧道工程可分為洞身工程、洞門工程、輔助坑道工程及隧道其他工程。水工工程可分為水利水電工程、港口工程、航道工程及其他水工工程。礦山工程可分為地下礦山工程、露天礦山工程、礦山配套工程三大類。礦山工程可分為煤炭礦山工程、黑色金屬礦山工程、有色金屬礦山工程、稀有金屬礦山工程、非金屬礦山工程和化工礦山工程等。架線與管溝工程可分為架線工程和管溝工程兩大類。其他土木工程是指上述土木工程以外的土木工程。

5，機電工程的細分

機電工程可分為機械設備工程、靜設備與工藝金屬結構工程、電氣工程、自動化控制儀表工程、建筑智能化工程、管道工程、消防工程、凈化工程、通風與空調工程、設備及管道防腐蝕與絕熱工程、工業爐工程、電子與通信及廣電工程等。

機械設備工程可分為通用設備安裝工程、起重設備安裝工程、鍋爐設備安裝工程、專用設備安裝工程等。靜置設備與工藝金屬結構工程可分為靜置設備工程，氣柜工程，氧艙工程，工藝金屬結構工程，鋁制、鑄鐵、非金屬設備安裝工程，其他設備安裝工程。電氣工程可分為工業電氣工程和建筑電氣工程。自動化控制儀表工程可分為過程檢測儀表工程，過程控制儀表工程，集中檢測裝置、儀表工程，集中監視與控制儀表工程，工業計算機安裝與調試工程，儀表管路敷設工程，工廠通信、供電工程，儀表盤、箱、柜及附件安裝工程，儀表附件安裝工程。建筑智能化工程可分為智能化集成系統工程、信息設施系統工程、信息化應用系統工程、設備管理系統工程、公共安全系統工程、機房工程、環境工程。管道工程可分為長輸（油氣）管道工程（GA）、公用管道工程（GB）、工業管道工程（GC）、動力管道工程（GD）。消防工程可分為火災自動報警系統工程，消防給水系統工程，消火栓系統工程，自動噴水滅火系統工程，水噴霧滅火系統工程，細水霧滅火系統工程，氣體滅火系統工程，泡沫滅火系統工程，干粉滅火系統工程，防排煙系統工程，防火門窗、防火卷簾工程，鋼結構防火保護工程，防火封堵工程，消防系統調試工程，其他建筑消防設施工程。 凈化工程可分為凈化工作臺工程、風淋室工程、潔凈室工程、內裝工程、凈化空調工程、凈化設備安裝工程、凈化工藝管道工程。通風與空調工程可分為通風與空調設備及部件制作、安裝工程，通風與空調風管系統工程，通風與空調水系統工程，通風與空調系統檢測、調試工程。設備及管道防腐蝕與絕熱工程可分為設備及管道防腐蝕工程，設備及管道絕熱工程。工業爐工程可分為冶金爐工程、有色金屬爐工程、化工爐工程、建材工業爐工程、其他專業爐工程、一般工業爐工程。電子與通信及廣電工程可分為電子系統工程、電子設備工程、通信設備工程、計算機信息網絡工程、通信機房與通信樞紐工程、通信線路工程、廣播電影電視工程。

八、結語

現行《建筑法》、《建設工程質量管理條例》及相關規章文件等，對“建設工程”“建筑工程”并沒有明確定義，其中《建筑法》調整的是“各類房屋建筑工程”，《建設工程質量管理條例》根據《建筑法》第81條規定，還擴展調整了土木工程、安裝工程和裝修工程。鑒于相關法律、行政法規及規范性文件對““建設工程”“建筑工程”的文字描述及內涵、外延的界定并不相同，因此，在實踐中，若對建設工程的界定發生爭議，住建部發布的國家標準----《建設工程分類標準》可作為重要參考，通過爭議的標的物是否為《建設工程分類標準》所涵蓋來判斷是否為建設工程，若合同標的物系《建設工程分類標準》建設工程分類表中列明的各項工程，即可將其認定為建設工程。

來源：工程造價管理

THE END

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