農業農村類專項債項目謀劃思路與案例分析

所屬地區：貴州 - 銅仁發布日期：2025-05-28

發布地址: 山東

導語：完善鄉村基礎設施、改善鄉村人居環境、提升鄉村產業化水平是實施鄉村振興戰略的重要任務，也是項目謀劃的重點方向。然而，相比于城市，農業農村項目普遍存在收益低、經營風險大、投資回收期長等問題，這也是導致鄉村振興類項目融資難的主要原因。
各地積極調整優化政府專項債券資金投向，將符合條件的鄉村建設項目優先納入政府專項債券支持范圍。
專項債的發行保障了項目的順利實施，不僅改善了農村基礎設施建設和生態環境，吸引了投資，發展了旅游，還帶動了農民發展農家樂等產業，發展農村文化旅游，實現富民強村。這將對當地百姓增加收入、改善生活以及農村經濟結構調整具有可持續的影響。
本文對鄉村振興專項債券項目進行了系統分析，詳細介紹了相關政策、申報流程、項目特點，并提出相應的謀劃建議。

一、農業農村類專項債支持范圍
二、鄉村振興類專項債政策指引
三、專項債申報流程及必備條件
四、鄉村振興類專項債項目特點
五、鄉村振興類專項債謀劃痛點
六、鄉村振興類專項債謀劃建議
七、鄉村振興類專項債項目案例一、農業農村類專項債支持范圍農業農村部辦公廳印發《關于做好2021年農業農村領域地方政府專項債券發行使用工作的通知》強調農業農村領域重點支持中央、國務院高度重視的高標準農田、現代種業提升、農產品倉儲保鮮冷鏈物流、現代農業園區、農村人居環境整治、鄉鎮污水處理、智慧農業和數字鄉村等重大項目。農業農村建設內容涵蓋面廣，涉及種類豐富，從專項債券的投向領域來看，農業農村項目主要投向農林水利、產業園區基礎設施、生態環保、文化旅游、冷鏈物流領域等幾大領域。本文將其歸納為高標準農田建設類、農村人居環境整治類、農產品倉儲保鮮冷鏈物流建設類、農業產業及產業園建設類、種業提升類五大類。（一）高標準農田建設類按照《高標準農田的建設通則》要求，高標準農田建設項目的實行主要在于田、土、水、路、林、電、技、管等綜合配套，重點在土地平整、土壤改良、灌溉排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電、科技服務（智慧農業）、建后管護等方面。高標準農田建設項目申請專項債券資金時的申報主體一般為本級農業農村局（縣級及以上），項目單位一般為地方農業投資公司（國有獨資）。（二）農村人居環境整治類農村人居環境提升專項債券建設內容一般為：1、生活垃圾治理：以垃圾中轉站、垃圾分揀場、公共廁所等為主要建設方向；2、生活污水治理：以鄉鎮污水處理廠及管網等為主要建設方向；3、村容村貌提升：以公共服務中心、集中供水、供電等村莊街巷硬化工程；工礦廢棄物復墾、增減掛鉤等作為主要建設方向。專項債券申報主體一般為農業農村局或水務局。（三）農產品倉儲保鮮冷鏈物流建設類

冷鏈物流發行項目建設內容主要為庫、周轉倉庫等冷鏈倉配區和加工區，冷藏車等冷鏈物流車輛，電商運營、線下交割等服務中心，動植物檢疫站、農產品質檢站等檢疫中心，農副產品倉配區和分揀加工區，配套農改商超社區店、停車場、物流貨架等基礎設施。專項債券申報主體一般為商務部或工業園區管委會。

（四）農業產業及產業園建設類

1、農旅融合方面：休閑農業和鄉村旅游等，專項債券申報主體一般為文化和旅游局。

2、農產融合方面：現代農業產業園配套基礎設施建設；農產品產地初加工和精深加工產業園等，專項債券申報主體一般為農業農村局。

（五）種業提升類

種業提升類建設內容通常為農作物種業（農作物育種能力提升）、畜禽種業（種豬、種牛、種羊繁育基地基礎設施建設等）、水產種業（漁業育苗等）二、鄉村振興類專項債政策指引連續多年，中央、國務院以及各部委出臺了一系列政策文件，引導和支持政府發行專項債券用于鄉村振興建設。2018年1月《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，“鼓勵地方政府試點發行項目融資和收益自求平衡的專項債券，支持符合條件、有一定收益的鄉村振興公益性建設項目”。2020年國務院政府工作報告強調，“增加專項債券投入，支持現代農業設施、飲水安全工程和人居環境整治，持續改善農民生產生活條件”。

2021年中央一號文件提出，“支持地方政府發行專項債券用于現代農業設施建設和鄉村建設行動，制定出臺操作指引，做好高質量項目儲備工作”。

2022年中央一號文件指出，“支持地方政府發行政府債券用于符合條件的鄉村振興公益性項目”。

2022年3月1日，《農業農村部關于落實黨中央國務院2022年全面推進鄉村振興重點工作部署的實施意見》提出“推動出臺農業農村領域專項債操作指引，發揮專項債券資金對促進鄉村振興作用。”

2023年2月13日，《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，“將符合條件的鄉村振興項目納入地方政府債券支持范圍”。

2024年2月21日，《中共中央?國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》提出“完善鄉村振興多元化投入機制。規范用好地方政府專項債券等政策工具，支持鄉村振興重大工程項目建設。”

三、專項債申報流程及必備條件鄉村振興類專項債券項目申報流程主要包含需求上報、項目評審和債券發行三方面。（一）需求上報：項目前期準備階段，申報必備條件是項目立項（項目建議書）和項目可行性研究報告，申報流程為可行性研究報告經市縣發改部門和財政部門逐級上報至國家發展改革委和財政部審批，此過程還必須明確土地權屬關系并獲得用地規劃許可；（二）項目評審：可行性研究報告通過國家發展改革委和財政部審批后的債券發行準備階段，評審必備條件是“一案兩書”，即項目實施方案、財務評估書和法律意見書，評審流程是全省所有同批次專項債項目同時參加評審，續發行項目無需進行二次評審；

（三）債券發行：項目通過評審后，省財政廳會及時撥付債券額度到地方財政部門。一般需求上報的窗口期為上一年度的11月和本年度的4月，11月對應提前批專項債額度，4月對應全國兩會批準全年專項債額度；項目評審一般每年組織2-3次；債券發行窗口期為每年3月底前完成提前批額度發行，第二批于10月底前完成發行。四、鄉村振興類專項債項目特點（一）項目建設內容鄉村振興類專項債主要包括鄉村振興基礎設施類、鄉村振興農產品種植（養殖）銷售類、鄉村振興公共服務配套類、鄉村振興旅游類等四類項目。從全國各地已發行的鄉村振興類專項債券來看，項目內容主要包括：果蔬、糧油、水產、生豬等農產品生產基地建設，高標準農田建設，現代農產品產業園區、產業強鎮建設，水庫移民，土地復墾，水利建設，脫貧遷建，農村公路，特色小鎮，畜禽糞污、病死畜禽、農作物秸稈、污水處理、農村生活垃圾處理等。（二）項目實施主體根據不同的項目類型，鄉村振興類專項債項目實施主體一般為農業農村主管部門、文化旅游主管部門、鄉（鎮）人民政府或從事農業農村投資開發的國企平臺。（三）項目收益來源1、鄉村振興基礎設施類項目自身盈利性較弱，收益來源主要為項目實施過程中產生的間接收入，如土地出讓收入、耕地指標交易收入、廣告收入、涉及到水系類基礎設施的可產生水面經營權轉讓收入、養殖收入等；2、鄉村振興農產品種植（養殖）銷售類項目自身存在一定收益性，主要為農產品種植（養殖）收入、種植（養殖）基地對外出租收入、種植（養殖）技術推廣收入、交易市場攤位出租收入及配套的冷鏈、儲存服務、廣告、停車等收入，部分項目滿足政策扶持條件的，可產生政策性補貼收入；

3、鄉村振興公共服務配套類項目根據具體提供的公共服務向公眾收取相關費用作為主要收入來源，如供水費用、污水處理費、門診收入、學費收入等；

4、鄉村振興旅游類項目根據項目建設內容的不同，可產生多樣性的收益來源，常規性收益來源于門票收入、商鋪租賃收入、廣告費收入、餐飲住宿收入、活動場地租賃收入、農作采摘體驗收入、停車費收入等。五、鄉村振興類專項債謀劃痛點（一）項目涉及部門較多，辦理手續批復的周期相對較長項目建設內容較多，工程量小而散，涉及部門較多，比如土地整理涉及到自然資源和規劃局，鄉村旅游涉及到旅游局，農田水利建設涉及到水利局，污水處理涉及住房和城鄉建設局、農業種植養殖涉及農業農村局等。在辦理項目相關批復上，需要協調各部門意見，辦理周期相對較長，影響申報進度。（二）項目收益能力差

項目自身收益能力是謀劃項目的核心點，大多數項目自身盈利能力差加大了政府發行專項債券的難度。通常面臨公益性充足、收益性缺乏問題，農業農村項目中許多收益來源相較于城鎮來說收費標準偏低，比如農村污水處理、垃圾處理、供水、倉儲冷鏈等收入，收費標準相對來說比較低，甚至可能出現成本高于收入的情況，項目投入產出比不匹配、經濟效益比較低。

（三）易與“產業項目”混淆

種植或是養殖類收入容易引起產業化嫌疑。種植類或者養殖類的專項債券項目，比如蔬菜大棚、養殖場（兔舍、雞舍、豬舍）、屠宰場建設項目，前期需要投入的成本比較高，通常用農產品的銷售收入作為償還債券資金的來源，容易造成銷售收入占比過高，同時市場中對于產業化項目又無明確界定，因此此類項目容易被定性為“產業項目”，無法申報專項債券資金。六、鄉村振興類專項債謀劃建議（一）加強同類項目統一規劃鄉村振興類項目具有內容多、規模較小、邊界模糊等特征，并且原有項目運作模式主要以財政資金撥款，由農村農業局及各鄉鎮分散建設，缺乏項目的規范性和規模性。規范性的缺失不利于項目的審核，規模性的缺失導致專項債券融資規模有限，債券融資效率不足。策劃鄉村振興類專項債券項目時，可集合本區域各鄉鎮同類型項目，通過統一規劃形成整體項目并履行立項等審批手續，明確項目邊界，做大項目規模，提升項目規范性，保障鄉村振興專項債券發行的合規性，提升債券融資效率。（二）充分挖掘項目潛在收入鄉村振興類項目往往收益偏低、資金回收期較長，基礎設施類項目更是基本無收益，導致項目收益融資平衡難。因此在設置規劃建設目標的同時，也應重視后期運營，明晰項目經營屬性。策劃鄉村振興類專項債券時，需充分識別并挖掘項目潛在收入，在規劃階段將部分可經營內容納入項目范圍，如建立配套市場商鋪、拆遷耕地復墾、林業種植、水面經營等，提升項目經營屬性，擴大項目收入來源，滿足專項債券還本付息要求。（三）提升項目運營管理水平鄉村振興類項目經營內容一般存在較大的不確定性，耕地指標交易、農村土地出讓、水面承包出租、種植（養殖）、景區運營等收入的實現均面臨較大挑戰，導致專項債券還本付息存在一定風險。發行專項債券的鄉村振興項目需加強項目后續的運營管理，提升項目策劃與宣傳能力，通過加強與國土部門對接、種植（養殖）扶持、宣傳活動策劃、主體活動舉辦等多途徑有效保障各項收入的可持續性實現，降低償還風險。

（四）依托機構增強發債能力

專項債券策劃發行涉及項目分析遴選、項目可研編制、項目初設編制、專業機構審核、信用評級等多項工作，結合鄉村振興類項目在項目規模、項目收益、合規手續等方面的短板，建議地方政府在探索發行鄉村振興類專項債券時，整合第三方專業機構為專項債券策劃發行提供全流程服務，規避債券發行存在的部分問題，降低債券潛在風險和發行難度，保障鄉村振興類專項債券的成功申請與發行。七、農業農村領域專項債項目案例1 ?農村基礎設施方面

◆ 項目名稱：樅陽縣高標準農田建設項目

◆ 項目資金情況：總投資為15795.59萬元，申請專項債券資6000.00萬元。

◆ 建設規模與內容：土地整治工程：完成土地平整、土壤改良65000畝。灌溉與排水工程：完成清淤坑塘196口，清淤土方54.79萬方，塘壩襯砌1365m；排水溝清淤87條，長度46622m；渠道襯砌150條，長度52036m；新建擋土墻851m；新建涵管橋371座，新建機耕橋114座，新建排灌站5座，新建節制閘20座，新建倒虹吸1座，新建溢流堰9座，新建攔水壩6座。3.田間道路工程：新建機耕路178條，長度71143m。

◆ 收入來源：新增耕地指標交易收入和土地流轉收入。

2 ?人居環境方面

◆ 項目名稱：南陵縣“三農領域補短板項目——農村人居環境整治工程 ?

◆ 項目資金情況：總投資為18127.53萬元，申請專項債券13000.00萬元。

◆ 建設規模與內容：主要包括農村生活垃圾治理、廁所糞污治理和生活污水治理建設工程。農村生活垃圾治理建設工程包括8個鎮的農村生活垃圾治理設施建設;廁所糞污治理建設工程包括8個鎮的農村住戶的糞污資源化利用設施;生活污水治理建設工程包括籍山、許鎮、三里和何灣鎮的9條農村黑臭水體及水環境整治、和籍山、許鎮、弋江、何灣、工山鎮生活污水管網建設等農村生活污水整治建設。

◆ 收入來源：垃圾收集收入、污水處理收入、中水收入、有機肥原料收集輸入、廁所糞污清掏收入、廣告收入、財政補貼。

3 ?農旅融合方面

◆ 項目名稱：馬橋鄉村振興示范點建國畈休閑田園（中期）工程基礎設施建設項目

◆ 項目資金情況：項目總投資3060萬元，申請專項債券1500萬元。

◆ 建設規模與內容：馬橋鄉村記憶館二期擴建工程、花海池節點景觀改造工程、花海景區改造工程、民宿綜合體以及其他配套基礎設施建設等。

◆ 收入來源：景區門票收入、停車收入、門面出租、住宿收入、餐飲收入等。

4 ?農產品倉儲物流方面

◆ 項目名稱：銅仁市碧江區農產品冷鏈物流中心建設項目

◆ 項目資金情況：總投資17000萬元，申請專項債券13600萬元。

◆ 建設規模與內容：建設農產品冷鏈物流中心、食品檢測溯源體系、冷鏈配送車輛、相關設備以及配套設施建設等。

◆ 收入來源：倉儲庫房出租費、食品檢測收入等。

來源：農業先驅者