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作者簡介：童佩珊：（略）研究員。
朱春奎：復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師，（略）主任，（略）執(zhí)行主任。
姚錦江：（略）研究員。
鄭嶼：（略）助理研究員。項目基金：國家社科基金重大項目“中國基本公共服務供給側改革與獲得感提升研究”,（略）：16ZDA081內容提要：圍繞機關事務政策文本中的權威部門（政策制定者）這一核心要素，結合政策文本的數量、發(fā)布時間、政策主題、政策特別說明、政策體例等變量，歸納總結1982年到2016年國家機關事務政策制定的基本特點發(fā)現(xiàn)，機關事務法律法規(guī)在制定結構上，具有多權威控制和政策依賴的特征；在制定方式：（略）
關鍵詞：機關事務;政策文本;定量分析文獻索引：童佩珊,朱春奎,姚錦江,等.國家機關事務政策生產宏觀圖景的政策文獻計量研究[J].理論與現(xiàn)代化,2023,(02):50-65.
機關事務管理工作是政府機關工作的重要組成部分，是整個政府高效運轉的保障，是加強政府自身建設的基礎。推進機關事務法治建設，（略）完備、科學規(guī)范、運行有效的機關運行保障制度體系，是貫徹落實法治政府建設要求、推進機關事務治理現(xiàn)代化的重要保障。隨著政府深入轉變作風的不斷推進，機關事務管理工作逐步從幕后走到臺前，很多社會關注的熱點及焦點問題都與機關事務管理工作相關聯(lián)，形勢和任務決定了必須推進機關事務管理工作職責、權限、程序、標準的法治化?，F(xiàn)有關于機關事務法治化建設的（略）徑和機關事務法治建設歷程回顧等方面的內容，這些研究為機關事務政策研究提供了有益參考。然而，機關事務法治化并非只能通過具體的法律法規(guī)來實現(xiàn)，有關機構頒布的政策文件和規(guī)范性文件對于機關事務法治化建設有著更加直接的影響，許多政策文件也成為機關事務法律法規(guī)的的基礎。當前，機關事務政策研究中的一個主要困惑是缺乏對中國機關事務政策現(xiàn)象整體性、實然性的基本認知。諸如對于改革開放以來我國頒布了多少機關事務政策、管理政策由誰來制定、涉及哪些機關事務領域、具有什么樣的特點等基本問題，學界并不是很清楚。因此，圍繞機關事務政策文本中的權威部門（政策制定者）這一核心要素，結合政策文本的數量、發(fā)布時間、政策主題、（略）地梳理和總結（略）年國家機關事務政策制定的基本特點，對于從宏觀上把握機關事務管理政策生產的整體狀況，深入理解和解釋宏觀政策問題，豐富對機關事務法治建設的基本認識具有重要價值。01
政策文本的數量發(fā)展與權威部門構成政策文本主要是指有關黨政機構制定發(fā)布的，體現(xiàn)發(fā)文機關主張和意志，在相關領域具有指導、約束等意義的官方文件，它既包括具有法律效力的法律、法規(guī)、規(guī)章，也包括其他政策性文件。政策文本的形式特征主要是指文本中非規(guī)范性內容的特征，包括政策文本發(fā)布的時間、政策主題和政策體例三個方面。機關事務政策文本主要是指在國家層面由中共中央、全國人大及其常委會、國務院、國務院各部門等機構印發(fā)的，以正式書面文本為表現(xiàn)形式的各種機關事務管理法規(guī)性文件。在遵循公開性、權威性和全面性抽樣原則的基礎上，選取國家機關事務管理局政策法規(guī)司編制的《機關事務管理法律法規(guī)匯編》（中國標準出版社，2016）作為數據來源。該匯編依照法規(guī)層級和機關事務的工作范圍分為通用部分和中央機關部分，收錄了截至2016年3月31日發(fā)布并有效的機關事務管理相關行政法規(guī)及實施條例文件共計446件，剔除地方性法規(guī)文件后剩余435件政策文件。圍繞機關事務政策文本中的權威部門（政策制定者）這一核心要素，依照政策文本的數量、發(fā)布時間、政策主題、政策特別說明、政策體例對435份文本進行編碼并加以定量分析，以期從宏觀上把握我國機關事務政策法規(guī)制定的整體狀況，探尋機關事務法律法規(guī)發(fā)展的基本特點。需要指出的是，機關事務政策生產所涉及的權威部門主要包括：全國人大及其常委會、國務院、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、民政部、人力資源和社會保障部、衛(wèi)生部、國土資源部、工業(yè)和信息化部、科學技術部、國家機關事務管理局、司法部、國家標準化管理委員會、國家稅務總局、審計署、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、中國人民銀行、（略）、（略）、駐京辦事處與綜合管理司、中央國家機關人民防空辦公室、中共中央直屬機關事務管理局、中央國家機關人民防空委員會、中央機構編制委員會辦公室、（略）等四部委聯(lián)合發(fā)布《關于在京中央國家機關行政單位：（略）
政策主題分析20世紀90年代，中國開始全面推進社會（略）場經濟建設，由此進一步奠定了法治建設的經濟基礎，對法治建設提出了更高的要求。如表6所示的統(tǒng)計結果表明，1982—1997年，財務管理與房地產管理是最主要的政策主題。在這一階段，國務院機關事務管理局陸續(xù)制定出臺了中央國家機關行政經費、差旅費、會議費和固定資產管理等辦法，其中，財務管理生產的政策有9項，房地產管理與住房制度管理生產的政策均有6項，國有資產管理、后勤改革管理生產的政策均有2項，人民防空管理與住房資金管理生產的政策均有3項，節(jié)能管理生產的政策有1項。黨的十五大報告提出依法治國，建設社會主義法治國家，第九屆全國人民代表大會第二次會議以憲法修正案的形式將“法治”正式載入憲法。1998年《關于深化國務院各部門機關后勤體制改革的意見》出臺，機關后勤改革在探索實踐中不斷前行。1998年，國務院機構改革，將原國家計劃委員會管理國務院有關部門行政用房的基建投資、公務用車購置和更新經費等職能劃轉國務院機關事務管理局，并增加了組織實施中央國家機關政府采購、中央國家機關職工住房補貼經費管理等職能。2004年，國務院辦公廳印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標和要求。如表7所示的統(tǒng)計結果表明，1998—2012年，數量最多的前五個政策主題分別為：住房資金管理、政府采購管理、節(jié)能管理、房地產管理和財務管理。在這一時期，機關事務管理出臺了《機關事務管理條例》《公共機構節(jié)能條例》等重要法律法規(guī)。國務院機關事務管理局積極發(fā)揮職能作用，加強與有關部門溝通協(xié)調，頒布《中華人民共和國節(jié)約能源法》，設置專門一節(jié)規(guī)定公共機構節(jié)能管理工作?！吨腥A人民共和國人民防空法》明確了“中央國家機關人民防空主管部門管理中央國家機關的人民防空工作”，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中也都體現(xiàn)了機關事務有關工作。自2013年以來，機關事務法治化建設成效顯著。如表8所示的統(tǒng)計結果表明，2013—2016年間，機關事務政策生產排前三位的政策主題分別為：政府采購管理、節(jié)能管理和財務管理。其中，政府采購管理生產的政策有28項，節(jié)能管理生產的政策有25項，財務管理生產的政策有19項。國家機關事務管理局積極參與中央厲行節(jié)約反對浪費的“1+20”制度體系建設，參與起草《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》，牽頭起草《黨政機關辦公用房管理辦法》和修訂《黨政機關公務用車管理辦法》《黨政機關國內公務接待管理規(guī)定》等黨內法規(guī)，基本實現(xiàn)了機關事務重點領域法規(guī)全覆蓋。政策主題與權威部門的交互分析反映不同級別權威部門的不同政策生產“偏好”，如表9所示。中共中央的機關事務政策發(fā)文主要集中在機關事務內部建設上，包括黨建、廉政和人事管理等。國家發(fā)展改革委的機關事務政策生產主題主要集中在業(yè)務管理中的節(jié)能管理、工程建設管理和政府采購管理，財政部涉及財務管理、國有資產管理、節(jié)能管理、人民防空管理、住房制度管理和住房資金管理及政府采購管理等方面。雖然國家機關事務管理局是機關事務的主管部門，但是其所涉及的政策主題領域只有節(jié)能管理和工程建設管理。在業(yè)務管理領域，節(jié)能管理、住房管理、政府采購管理、綜合事務管理所涉及的權威部門最多，而房地產管理和國有資產管理涉及的權威部門較少。03
政策特別說明政策性文件因其制定目的、性質等不同，往往會對文件進行特別說明。表10所列的機關事務政策特別說明中，“貫徹執(zhí)行”的政策數量最多，有328項，占比為75.40%，這充分體現(xiàn)了機關事務“為機關高效運轉服好務”的功能定位。以“暫行”或“試行”方式：（略）
政策體例分析表12所列的機關事務政策共有16種政策體例，其中，使用最多的前五種體例分別為通知、條例、法、辦法和意見。其中，“通知”的數量最多，有241項，占比55.40%；“條例”和“法”的數量分別有45和44項，占比分別為10.34%和10.11%；“意見”的數量較少，僅有29項，占比6.67%，這體現(xiàn)出機關事務相關的政策文件往往以推動具體工作的執(zhí)行為主，其次是相關法律法規(guī)的建設，而對于工作的宏觀指導意見較少。政策體例與權威部門的交互分析可以反映機關事務不同權威部門的政策文本類型，如表13所示。權威部門的政策體例中，有247項政策是“通知”，有44項政策是“條例”，有43項政策是“法”，“意見”和“辦法”均有28項，有12項政策是“規(guī)定”，有10項政策是“決定”，“批復或函”和“規(guī)程”均有5項，“準則”“規(guī)劃”均有4項，“細則”有3項，“大綱”和“綱要”最少，僅有1項。“通知”的數量聯(lián)合生產的最多，有91項，國家機關事務管理局有55項，財政部有31項，國務院和國務院轉發(fā)或批轉的各有16項?！胺ā钡臄盗咳珖舜蠹捌涑Ｎ瘯a的最多，有37項。“條例”和“意見”的數量國務院生產的最多，分別有40項和15項。辦法的數量財政部生產的最多，有11項。意見的數量國務院生產的最多，有15項?？傮w來看，權威部門政策生產中的政策體例主要集中于通知、條例、法、意見、辦法、規(guī)定、決定等。其中，法、條例由于立法權限的限制，一般僅由全國人大及其常委會、國務院制定；意見往往是對一些工作進行宏觀指導，由國務院發(fā)布較多；而具體單一或多個部門發(fā)布的政策文件則是推動具體工作執(zhí)行落實的通知、辦法較多。05
結論、對策建議與研究局限（一）研究結論圍繞由中共中央、國務院、國家機關事務管理局等部門頒發(fā)的與機關事務相關的法律、法規(guī)、規(guī)定、通知等政策文本，（略）地梳理和總結1982—2016年機關事務法律法規(guī)的數量、權威部門（政策制定者）、政策體例、政策的特別說明，所涉及的業(yè)務管理領域等方面的政策制定的基本特點，得出以下結論：1.我國機關事務政策制定主體呈現(xiàn)縱橫交錯的多權威立體結構。在縱向上表現(xiàn)為中共中央、全國人大及其常委會、國務院，國務院組成部門以及直屬機構（含國家機關事務管理局），國家機關事務管理局下屬司局和事業(yè)單位：（略）
（文獻來源：《理論與現(xiàn)代化》2023年第2期）