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特許經營模式項目土地使用權獲取方式的思考與建議

所屬地區：遼寧發布日期：2025-05-11

發布地址: 遼寧

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本公眾號為個人公眾號。主要從事基建和房地產領域投融資政策、形勢、模式研究，經濟與管理核心觀點論述。作者正道滄桑（筆名），高級經濟師（投融資）、注冊咨詢工程師、注冊一級建造師、中國房地產經紀人。多年從事基礎設施和房地產投融資業務。

如有以下業務需求可私信或關注個人微信“superman9545”：

1. 協助包裝策劃投融資項目，提供思路、建議和方案；

2. 針對政策和領域提供專項研究，剖析政策內涵和運用政策孵化項目；

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4. 針對投資項目招標、實施以及移交等環節的堵點問題和堵點，提供專業化解決方案。

自2014年PPP元年至今接近10年的時間，PPP模式對于國內基礎設施補短板和提質升級以及投資拉動方面做出了很大貢獻，2023年11月8日《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號）正式發布，標志著PPP模式新階段和新機制正式開啟。緊隨其后，《財政部關于廢止政府和社會資本合作(PPP)有關文件的通知》（財金[2023]98號）發布，原財政部主導的PPP領域的核心政策廢止。經過半年多，現階段PPP新機制即特許經營的政策體系已逐步建立，穩妥推進特許經營項目的“四梁八柱”已基本構建完畢，主要包括（按時間順序）：1.《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號）；2.國家發展改革委辦公廳印發《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》的通知（發改辦投資〔2024〕227號）3.國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行六部委聯合發布第17號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》；
4.國家發展改革委辦公廳關于印發《政府和社會資本合作項目特許經營協議（編制）范本（2024年試行版）》的通知；5. 國家發展改革委辦公廳關于建立全國政府和社會資本合作項目信息系統的通知（發改辦投資〔2024〕151號）。6.《關于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規范實施工作的通知》(發改辦投資[2024]1013號)。

? 一、特許經營核心邏輯

特許經營底層邏輯主要還是站在防控地方政府違規舉債的角度，以往的需要政府財政在項目較長的生命周期內給予的缺口補貼，穿透審查，包含了可用性付費部分，即通過未來的財政支出責任為項目建設投資買單，等同于政府通過PPP模式向社會資本購買了名為投資運營實為融資舉債的一項服務，觸及了地方政府違規舉債的紅線和本質。但是實操中真正能夠實現自平衡的項目較少，如何將項目拆分打包、挖掘衍生經濟或搭配資源補償是特許經營項目謀劃和策劃的關鍵。

二、特許經營的主要邊界條件

（一）發改委四條紅線4月29日，國家發展改革委召開全國投資項目前期工作和項目管理專題培訓會。強調了PPP新機制四條紅線：1.聚焦使用者付費項目，可以一視同仁原則在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，可以按行業統一規定補貼運營，不能補貼建設成本，不得針對單個項目私設補貼標準。不因采取PPP模式而額外新增地方政府的財政。2.準確把握使用范圍，對于市場化程度高商業項目、產業項目，純公益性性項目不得采取特許經營項目。3.最大程度鼓勵民營企業參與，115號文中列出了民企參與特許經營項目的清單，明確提出行業類別，應該由民營企業控股、參股的一定要按清單嚴格執行。4.嚴格落實PPP新機制地方本級國企的參與要求，除了資本金注入外，地方本級國有獨資和控股企業不得作為PPP項目的投標方、控股方。（二）項目可行性方面1.特許經營者通過向用戶收費、獲得與特許經營項目相關的其他開發經營權益等方式取得收益。對于盈利能力不足的項目，研究分析通過多種方式提升項目總體盈利能力的可行性，主要包括合理確定特許經營期限、政府在建設期提供投資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度、提供與項目合理相關的資源補償等。2.市場化程度高的商業項目和產業項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特許經營模式；不得將以上類型項目相互“打捆”，或者與適合采用特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。廠網一體化的污水管網、供熱管網、供水管網等項目，綜合交通運輸多式聯運的公水聯運、公鐵聯運等項目，以及通過產業鏈延伸等方式將公益性較強行業與收益較好的關聯產業有效融合、一體化實施的項目，可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資本合作。（三）招標條件方面
對特許經營者應具備的條件提出要求，明確特許經營者應具備的項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用狀況等，并將項目運營方案、收費單價、特許經營期限、政府支持條件等作為選擇特許經營者的重要評標標準。（四）項目立項方面1.政府采用資本金注入方式投資的特許經營項目，應當按照《政府投資條例》有關規定，履行審批手續。企業投資的特許經營項目，應當按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定，履行核準或者備案手續。特許經營項目法人確定后，如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時的項目法人不一致，應依法辦理項目法人變更手續，項目實施機構應給予必要支持和便利。項目立項方式方面，如采用BOT、TOT以及ROT類模式，需要由政府授權的實施機構或出資代表作為項目立項主體履行相關立項審批流程，社會資本僅作為項目運營主體，擁有項目收費權或特許經營權，項目資產權屬仍在政府，合作期結束無償移交政府；如采用BOOT類模式，招選社會資本后，由社會資本自行通過核準或備案方式立項成為項目法人單位，如政府完成部分前期手續辦理，需要將立項主體和法人單位變更至社會資本成立的項目公司，社會資本在合作期內擁有項目建成資產的權屬，合作期滿后無償移交。即項目立項主體與土地使用權人、資產權屬人是一致的，BOT類項目資產權屬在政府，土地使用權和立項主體理應為政府實施機構或代表政府的出資代表（類似于政府投資的經營性項目的法人單位），立項工作可以由項目公司具體落實，BOT天然對應的是政府投資類項目，政府可以提供資本金支持，非企業投資項目；BOOT類項目資產權屬在企業（項目公司），土地使用權和立項主體理應為經競爭性程序選定的社會資本（項目公司），BOOT天然對應的是企業投資類項目，政府可提供投資補助和貸款貼息支持。

三、公益性用地的獲取方式

特許經營模式適用的領域為有經營性收入的基礎設施和公用事業項目主要包括：公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，具有發電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。

按照《劃撥用地目錄》(2001年10月18日國土資源部令第9號)，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以以劃撥方式提供土地使用權。對以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，應當以有償方式提供土地使用權。

同時，不得以建設單位投資來源為民間投資、外商投資或政府和社會資本合作等為由限制申請劃撥用地。不得對《劃撥用地目錄》未明確要求“非營利性”或“公益性”的建設用地項目提出同等要求。

綜上，特許經營項目適用的領域一般具備民生保障、公用、公益屬性，基本符合劃撥用地的范圍，絕大部分特許經營項目的土地（不包括附屬商業設施、衍生經濟等）可以通過無償劃撥方式獲取。因此結合特許經營立項主體和資產權屬主體的不同，政府可將公益性設施的土地無償劃撥于立項主體，可以是政府授權實施機構、出資代表或者項目公司。

?四、配套設施用地的獲取方式

發改委相關文件并沒有明確特許經營配套設施的邊界和范圍，筆者認為主要是指非項目主體結構部分產生的收益，即相關的商業配套、衍生經濟、多種經營等產生的經營性收益，比如高速公路的服務區、加油站、停車場、廣告牌等；學校醫院配套的食堂、停車場、充電樁等。在大部分特許經營項目的實施方案和合同體系中，未明確配套設施土地的獲取方式，僅僅提出“以出讓的方式獲取土地”等相關描述。按照特許經營的平衡邏輯，配套設施需要與項目主體結構部分一體化實施，項目公司通過主體結構的收費收入和配套設施的經營性收入實現資金平衡和投資覆蓋。如果配套設施用地采取招拍掛方式，筆者認為極為不妥，原因如下：一是按照土地管理法律法規，項目公司在公開招拍掛程序下，未必會成為配套設施用地的使用權人，存在無法獲取配套設施土地使用權以及經營權的風險，如果項目公司獲取不到土地，也將推翻項目實施方案中資金平衡機制以及預期收益水平；二是在特許經營招標環節，確定了項目的投資、勘察設計和施工主體，但是無法通過招標程序代替配套設施用地的招拍掛程序，而配套設施用地招拍掛往往在項目投資計劃的后半部分，而且前期可能需要投入部分資金方能達到凈地出讓的條件。筆者結合現行土地政策和特許經營邏輯，梳理特許經營項目中配套設施用地的獲取方式。（一）土地出讓按照土地相關法律法規，市場化程度較高的經營性土地（包括商住地塊、純商業、工業、物流倉儲等）須通過招拍掛方式將土地使用權授予社會資本。除招拍掛外，協議出讓也是土地出讓的方式之一。根據《協議出讓國有土地使用權規定》，協議出讓是指國家以協議方式將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。同一地塊只有一個意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門方可按照本規定采取協議方式出讓，但商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地除外。按照《中華人民共和國城市房地產管理法》，協議出讓并沒有違背法律要求，主要依據是：土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式。采取雙方協議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規定所確定的最低價。協議出讓本就是法律法規允許的土地出讓方式之一，特許經營范疇中涉及的配套設施土地出讓，比如加油（氣）站、農貿市場、社區綜合體、養老設施等公共配套設施用地、保障性安居工程、文體設施、歷史文化保護、科教創新等，界定為不具備公開招標拍賣的標準，并無不妥。在特許經營框架內，將符合協議出讓的經營性配套設施用地通過協議方式直接出讓于政府出資代表或項目公司，即通過協議出讓鎖定特許經營中標主體作為土地二級開發和受益的主體，使得項目資金平衡邏輯合理、路徑暢通、具備可融性和可操作性，也可探索租賃、作價出資（入股）等靈活方式有償供應土地。（二）定向掛牌、帶方案掛牌（出讓）、綜合評價定向掛牌在土地管理法及實施條例等相關法律法規體系中并沒有明確的描述，主要在南方的土地出讓實操案例中運用較多，其本質上并沒有違背土地出讓的法律約束，一般是通過對土地受讓企業經營范圍做出限制或者對自持比例、規劃條件等作出一定的限制，一般定向出讓的土地都是工業用地或商服用地，一般土地成交價格基本都是底價。帶方案掛牌是指帶建設工程設計方案，主要包括項目總平面圖、單體建筑方案、效果圖等，方案要符合國土空間規劃、控制性詳細規劃等上位規劃要求，統籌考慮城市公共利益和公眾安全。受讓人在取得土地后，必須按照合同約定的條款進行建設和經營，落實相關的必要條件和要求。定向掛牌和帶方案掛牌都是通過一定的限制條件，將能夠參與土地摘牌的社會資本限定在一定的范圍內，針對那些沒有參與土地一級開發的或者沒有參與項目前期實施的社會資本，形成信息壁壘和信息不對稱，進而將一級實施主體在更小范圍內、較大概率的鎖定為二級開發拿地主體。?綜合評價不同于以往價高者得的土地供應模式，類似于招投標領域的綜合評分法，是將企業的土地報價、資金實力、資信水平、區域貢獻實施方案等納入考核，通過綜合比選確定土地中標企業。（三）按規定使用集體經營性建設用地

1.集體經營性建設用地使用范疇：按照新版《土地管理法》和《土地管理法實施條例》：鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地。國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，且已依法辦理土地所有權登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內有償使用。

符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、醫養結合、露營民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態，以及農村能源、農產品冷鏈、初加工、物流倉儲基礎設施等一二三產業融合發展項目。都是可以按照規定使用集體經營性建設用地的。

2.使用方式：農村集體經濟組織可以自營、出租、入股、聯營、收益共享等方式依法使用農村集體建設用地，特許經營項目如涉及集體建設用地，要建立與村集體的合作機制和方式，依法合規、低成本獲取集體經營性建設用地，開展配套設施開發，拓展經營性收入。

?（三）土地流轉1.土地流傳的內涵：2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權三權分置并行。“土地流轉”是指土地使用權（經營權）流轉，僅限于農村土地。土地使用權流轉的含義，指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

2.土地流轉主要關注點：一是由政府統籌，確保獲取土地。完善農村土地產權管理制度，調動農戶參與農村土地流轉的積極性和主動性是推動農村土地流轉的必然要求。村集體和基層政府可以發揮統籌協調作用，但一定要突顯農戶的主體地位，即由農戶與流轉受讓人直接簽訂合同，而不是村集體或鄉鎮政府代替農戶與受讓人代簽，也代簽不了。就好比是開發區管委會更多的是要為整個園區招商引資和產業布局做好頂層設計和配套服務，而不能代市場化主體去履行本應市場化自由選擇的權責利。基層政府對轉包農戶的土地流轉收入負有一定的保護責任，當然這種保護未必是承諾或兜底，要踐行市場化發展的體制機制。二是靈活選擇流轉方式，激發市場潛能。一是土地轉包。土地轉包是村集體內部土地承包方將其所屬承包權的一部分或全部轉包給村集體內部的農戶從事農業生產。農村土地轉包沒有改變土地的承包關系，承包方和轉包方都按合同享有權利和履行義務。農村土地轉包主要有村集體經濟主導、種糧大戶承包及社會化模式提供服務等三種具體實現方式。二是政府返租。由鄉鎮政府或村集體將農戶的承包地支付一定比例的租金集中返租過來，然后再承包給農業大戶或農業企業從事規模經營的農村土地流轉行為。由鄉村集體行政組織直接介入，而不是農戶或集體直接面對第三方。有助于規模經營或發展現代農業，有助于保障農戶的收益。三是作價入股。在農村家庭聯產承包經營責任制的基礎上，按照自愿有償的原則，農戶以土地承包經營權出資入股到集體經濟組織或市場化工商企業（即農業農村類特許經營項目的項目公司），開展大規模的附加值更高的農業生產經營，農戶通過協議或交易結構設計獲得保底收入，也可以在農村一二三產業融合過程中實現就業，以股東和職工雙重身份參與新型農業生產經營活動。

（四）充分運用產業用地政策

1.多種方式獲取土地：產業用地可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期方式供應。借以降低特許經營項目衍生經濟部分的土地獲取成本，提高項目可行性和可融性。2.作價出資入股:國有建設用地使用權作價出資（入股）是指政府以一定年期的國有土地使用權作價，作為出資投入改組后的新設企業，該土地使用權由新設企業持有。實操中，政府將土地授予出資代表，通過出資代表以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同成立項目公司作為特許經營項目的投建營主體。國有企業原使用的生產經營性劃撥土地使用權，符合國家有關行業、企業類型和改革需要的，可采用作價出資（入股）方式進行有償使用。3.過渡期政策：對于產業用地政策中明確，利用存量房產、土地資源發展國家支持產業、行業的，可享受在一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策的情形，現有建設用地過渡期支持政策以5年為限，過渡期滿及涉及轉讓需辦理改變用地主體和規劃條件的手續時，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協議方式辦理。通過過渡期政策，降低土地使用成本，提高土地獲取的可靠性，過渡期后項目公司形成穩定收入來源，再行辦理土地出讓手續。產業用地政策主要依據為《自然資源要素支撐產業高質量發展指導目錄（2024年本）》。

（五）與存量資產盤活相結合

存量資產盤活主要指基礎設施資產，具體包括如下：

1. 經營性或準確經營性基礎設施。?交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施；?生態環保、產業園區、倉儲物流、旅游、新型基礎設施等。2. 存量和改擴建有機結合的項目資產。綜合交通樞紐改造以及地上地下空間綜合開發。工業企業退城進園。污水處理廠下沉。地鐵上蓋物業。公共交通用地綜合開發等。3. 長期閑置但具有較大開發利用價值的項目資產。老舊廠房、文化體育場館和閑置土地；老舊小區、街區改造；
國有企業開辦的酒店、餐飲、療養院等非主業資產。存量資產盤活的內容和領域可能本身就是一個特許經營項目，或者包含在某個特許經營項目的實施范圍內，需要通過剝離或整合等方式，在一定范圍內識別出能夠通過特許經營模式實施的項目包，可以探索充分運用存量資產盤活的相關政策紅利謀劃特許經營項目中配套設施用地獲取方式。