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耕地保護政策應知手冊
目錄
一、名詞解釋
二、耕地保護重要批示精神
三、刑法涉土處罰
四、土地管理法之耕地保護
五、土地承包法實施細則
六、陜西省土地管理法實施條例規定
七、耕地保護文件規定
八、衛片執法新政策
一、名詞解釋
耕地：耕地是指種植農作物的土地，包括熟地，新開發、復墾、整理地、休閑地（含輪易地、休耕地），以種植農作物（含蔬菜）為主。一般耕地是指永久基本農田以外的耕地。耕地又可分為水田、水澆地、旱地。一般耕地主要種植糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品耕地保有量：耕地保有量，即耕地總量是指在（略）域內的耕地總數量，等于上一年結轉的耕地數量，扣除年內各項建設占用耕地的數量和農業結構調整占用及生態退耕的數量，加上年內土地開發、復墾和土地整理增加的耕地數量。耕地紅線：是指經常進行耕種的土地面積的最低值。18億畝的耕地紅線：是2006年根據國家統計局和農業農村部的研究，經科學計算出來的，從提出到今年已經走過了16個年頭，是保持我國糧食安全穩定的耕地總數耕地質量：包括耕地用于一切的農作物、栽培時，耕地對農作物的適宜性、生物生產力的大?。ǜ?、地力）耕地利用后經濟效益的多少和耕地環境是否被污染四個方面。耕地后備資源：一般是指再一定的技術經濟條件下，可能轉化為耕地的非耕地資源。永久基本農田：永久基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。永久基本農田上只能種植糧棉糖油。進出平衡：耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。占補平衡：耕地占補平衡是指《土地管理法》規定的國家實行占用耕地補償制度，非農建設經批準占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數量和質量相當的耕地。占用單位：（略）
土地開發整理項目：以土地為對象，通過工程、生物等綜合措施，把尚未利用或已破壞的土地資源和利用不充分的土地資源變為可利用的土地資源，并提高土地的利用率和產出率的建設活動。
增減掛鉤政策（城鎮建設用地增加與農村建設用地減少）：是城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤(簡稱掛鉤)是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊（略）。通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證（略）內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。
五個一票否決：（1）耕地保有量不低于規劃下達的保護目標任務；（2）永久基本農田保護面積不低于規劃下達的保護目標任務；（3）未落實耕地占補平衡；（4）未落實耕地進出平衡；（5）年度內（略）違法占用耕地問題突出的（縣級違法占用耕地面積之和100畝以上，且違法占用耕地面積比例達15%以上，將納入問責，出現違法占用耕地突出問題的一票否決。特別是違法占用耕地500畝、永久基本農田100畝以上中紀委問責；耕地100畝、永久基本農田50畝省紀委問責。）
二、耕地保護重要批示精神1.2015年***就做好耕地保護和農村土地流轉工作作出重要指示，強調依法依規做好耕地占補平衡規范有序推進農村土地流轉：耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。2.2019年3月4日，***看望參加全國政協十三屆二次會議：***強調，“耕地是糧食生產的命根子”，要“牢牢守住耕地保護紅線”。4.***總書記在2019年3月8日兩會上的講話精神：耕地是糧食生產的命根子。要強化地方政府主體責任，完善土地執法監管體制機制，堅決遏制土地違法行為，牢牢守住耕地保護紅線。5.2020年中央農村工作會議：***總書記強調“要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度”。6.2021年國務院政府工作報告：李克強總理特別提出“提高高標準農田建設標準和質量，完善灌溉設施，強化耕地保護，堅決遏制耕地‘非農化’、防止‘非糧化’”。7.2021年4月21日的國務院常務會議：李克強總理強調“要強化對耕地特別是永久基本農田的管理保護，嚴守耕地保護紅線，筑牢國家糧食安全的基石?！薄霸趪栏窨刂妻r用地特別是耕地轉為建設用地的同時，要進一步明確控制耕地轉為林地、草地等其他農用地，嚴格執行耕地“占補平衡”制度?！?.2022月3日，在看望參加全國政協十三屆五次會議的農業界社會福利和社會保障界委員時的講話：要采取“長牙齒”的硬措施，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，中央要和各地簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴格考核、終身追責，確保18億畝耕地實至名歸。9.2022年6月8日，在四川考察時的講話：全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和（略）利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。10.2022年10月16日，***在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告：保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。要實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，抓緊制定實施方案。要抓住耕地和種子兩個要害，堅決守住18億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，把種業振興行動切實抓出成效，把當家品種牢牢攥在自己手里。11.2022年12月，***在中央農村工作會議上的講話：我們現在叫耕地紅線終身責任制，在哪一任耕地紅線突破了，退了休也要追究。這是“國之大者”。12.2023年3月5日，***總書記在參加江蘇代表團審議時強調：要嚴守耕地紅線，穩定糧食播種面積，加強高標準農田建設，切實保障糧食和重要農產品穩定安全供給。耕地保護要終身追責。在哪一任耕地紅線突破了，退了休也要追究。這是“國之大者”。三、刑法涉土處罰
法律依據：《中華人民共和國刑法》1.非法轉讓倒賣土地使用權罪：第228條，以牟利為目的，違反土地管理法規，非法轉讓、倒賣土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉讓、倒賣土地使用權價額百分之五以上百分之二十以下罰金；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉讓、倒賣土地使用權價額百分之五以上百分之二十以下罰金。2.非法占用農用地罪：第342條，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。3.非法批準征收、征用、占用土地罪；非法低價出讓國有土地使用權罪：第410條，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征收、征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。4.《中華人民共和國刑法》第三百四十二條解釋：根據《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照《中華人民共和國刑法》第三百四十二條的規定，以非法占用耕地罪定罪處罰：（一）非法占用耕地“數量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上；（二）非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。司法解釋規定了五種情節嚴重的情形，具備其中情形之一的即屬情節嚴重：①非法轉讓、倒賣基本農田0.33公頃(5畝)以上;②非法轉讓、倒賣一般耕地0.67公頃(10畝)以上;③非法轉讓、倒賣其他土地1.33公頃(20畝)以上;④非法獲利五十萬元以上;⑤非法轉讓、倒賣土地接近上述數量標準并具有其他惡劣情節的，如曾因非法轉讓、倒賣土地使用權受過行政處罰或者造成嚴重后果等。非法轉讓、倒賣土地使用權高于上述數量標準并達到一定程度的，則屬于情節特別嚴重。四、土地管理法之耕地保護
法律依據：《中華人民共和國土地管理法》1.第四章耕地保護第三十條，國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。第三十二條，嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本（略）域內耕地總量不減少、質量不降低。耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地;耕地質量降低的，由國務院責令在規定期限內組織整治。第三十三條，國家實行永久基本農田保護制度。劃定的永久基本農田一般應當占本（略）域內耕地的80%以上。第三十四條，永久基本農田劃定以鄉(鎮)為單位：（略）
1.鄉村振興關于土地方面新政策文件依據：《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（2021年1月4日）堅決守住18億畝耕地紅線。統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，科學劃定各類空間管控邊界，嚴格實行土地用途管制。采取“長牙齒”的措施，落實最嚴格的耕地保護制度。嚴禁違規占用耕地和違背自然規律綠化造林、挖湖造景，嚴格控制非農建設占用耕地，深入推進農村亂占耕地建房專項整治行動，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。明確耕地利用優先序，永久基本農田重點用于糧食特別是口糧生產，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。明確耕地和永久基本農田不同的管制目標和管制強度，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地，強化土地流轉用途監管，確保耕地數量不減少、質量有提高。法律依據：中華人民共和國鄉村振興促進法第十四條：國家建立農用地分類管理制度，嚴格保護耕地，嚴格控制農用地轉為建設用地，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。地方各級人民政府應當推進農村土地整理和農用地科學安全利用，加強農田水利等基礎設施建設，改善農業生產條件。2.設施農業用地有關規定文件依據：2020年7月2日陜西省自然資源廳、陜西省農業農村廳聯合發文《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（陜自然資規〔2020〕4號）①設施農業用地范圍：農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地，按功能分為生產設施和與生產關聯的輔助設施用地。②輔助設施用地規模：作物種植原則上控制在項目用地規模5%以內，最多不超過20畝。服務于農業生產的農業大棚看護房控制在“單層、22.5平方米以內”；畜禽養殖原則上控制在項目用地規模20%以內，最多不得超過30畝；水產養殖原則上控制在項目用地規模10%以內，最多不得超過15畝。③設施農業用地的監管：自然資源主管部門加強設施農業用地的實施跟蹤，監督設施農業土地利用和土地復墾，及時做好土地變更信息更新等工作；農業農村部門要加強設施農業建設和經營行為的監督指導，做好土地經營權流轉管理和服務工作；鄉鎮政府負責對設施農業建設和使用日常監督、用地協議履行情況的監督、落實土地復墾責任；農村集體經濟組織負責監督經營者按約定使用土地，確保農地農用。3.堅決制止耕地“非農化”行為通知文件依據：《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發明電〔2020〕24號）、《陜西省人民政府辦公廳關于嚴格耕地保護堅決制止耕地“非農化”行為的實施意見》（陜政辦發〔2020〕28號）、《（略）(縣資源局)報送耕地和永久基本農田保護工作情況;負責分解落（略）內耕地和永久基本農田保護任務，制定下級田長考核實施辦法對下級田長的耕地和永久基本農田保護工作情況組織開展月督查評比考核;負責定期召集下級田長部署相關工作，并組織開展耕地保護政策培訓;負責制止和依法查處各類違法占用耕地和永久基本農田行為;負責宣傳耕地和永久基本農田保護政策，認真落實上級工作部署;每月至少（略）內耕地和永久基本農田保護落實上級工作部署;每月至少（略）內耕地和永久基本農田保護工作開展1次巡查，督（略）內用地單位：（略）
八、衛片執法新政策
根據2022年《自然資源部辦公廳印發關于開展2022年衛片執法工作的通知》及2023年《自然資源部辦公廳印發關于修改土地衛片執法圖斑合法性判定規則的通知》，衛片執法有了新的變化要求：
一是合法用地不能以取得用地批復為準，需提供供地手續?！兑巹t》實施后，完成農用地轉用還不能認定為合法用地，需完成供地手續。（略）、（略）。
二是拓展了違法用地情形。將違法批準占用、違法供地、違法占地、未供即用直接判定為新增非農建設違法用地（適用邊建設邊報批特殊支持政策的項目用地除外）。將存量建設用地上存在的違反國土空間規劃的翻新、翻建、新建行為，認定為存量非農建設違法用地。對《土地管理法》頒布實施后，在未經審批或無合法權源的建設用地上翻新、翻建、新建行為認定為新增非農建設違法用地。
三是新增非糧化違法違規用地：1.對占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施的，直接認定為違法用地；2.占用永久基本農田建設破壞耕作層的種植業設施的，認定為違法用地；3.（略）的，認定為違法用地；4.未經批準或不符合相關標準占用一般耕地建設畜禽養殖、水產養殖設施的認定為違法用地；5.未經批準或不符合相關標準占用一般耕地建設破壞耕作層的種植業設施的，認定為違法用地；6.符合（略）的認定為違法用地。
四是將符合“一戶一宅”條件的農村宅基地、違法用地保障性安居工程違法用地等納入問責范圍。
五是提出加（略）縣實際耕地保有量的考核，提出“違補掛鉤”的機制。對年度內違法占用耕地且未能消除違法狀態的，要等量扣除占補平衡可補充耕地數量；對年度內違法占用永久基本農田且未能消除違法狀態的，要限期拆除復耕，
六是明確了問責標準計算方法。（略）級違法占用耕地面積之和100畝以上，且違法占用耕地面積比例達15%以上，納入問責。
（略）翻新規則。對于《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發〔2021〕166號)（略），在不改變原有規模前提下的翻新(如鋪設水泥、柏油地面等)形成的圖斑或地塊，判定為實地未變化。（略）建成時間為2021年11月27日之前的證明材料，如歷史遙感影像截圖等。
八是采礦用地判定規則。采礦用地應當按照《土地管理法》《自然資源部關于做好采礦用地保障的通知》(自然資發〔2022〕202號)等法律法規和政策性文件要求，辦理建設用地審批手續。未辦理的，判定為新增非農建設違法用地。
九是農作物晾曬場判定規則。對與農業生產直接相關聯的用地，主要用于農作物晾曬，農閑時臨時用于非營利性停車場、村民健身等公眾服務的，判定為設施農業用地；對以服務農業生產為名，主要用于停車場、村民健身等用途的用地，應當辦理建設用地審批手續。未辦理的，判定為新增非農建設違法用地。
另外2021年1月1日后，深度貧（略）新建項目，不再適用“邊報邊建”特殊政策；
從以上關鍵點看出，今年衛片的工作重點就是保護耕地。特別是作為基層執法人員在日常執法中切實把“嚴起來”的理念貫徹到位，發現在初始，解決在萌芽。
來源：丹鳳自然資源、自然資源法律論壇